LEY LAINEZ
A CIEN AÑOS DE LA LEY LAINEZ – MINISTERIO DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA
La Constitución Nacional sancionada en 1853 comprendía a la escuela común como uno de los baluartes del federalismo. Por eso, su artículo 5to. establece que “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
Como consecuencia, las provincias incluyeron este tema en sus Constituciones y dictaron sus respectivas leyes de educación elemental1 . Finalmente, el Congreso Nacional legisló la cuestión para los Territorios de dependencia directa del Poder Ejecutivo Nacional. Esta función fue ocupada por la Ley de Educación Común de 1884, la renombrada ley 1420, que afectaba también a las instituciones educativas nacionales de enseñanza básica como los Departamentos de Aplicación de las Escuelas Normales Nacionales o las Escuelas de Adultos en cárceles o regimientos2 . Así, al comenzar el siglo XX, con esta combinación de normas provinciales y nacionales, se suponía que el andamiaje jurídico del sistema educativo estaba completo. Pero la existencia de las prescripciones constitucionales y de las leyes derivadas no garantizó que la escuela llegara a todos los habitantes. Por diversos motivos –entre los que se destacan los económicos– que determinaron una especial relación entre las provincias y la Nación, ya desde la década de 1860 ésta última comenzó a girar fondos a las primeras destinados a solventar la educación primaria. Y En 1871, durante la presidencia de Domingo F. Sarmiento, se dictó la primera ley orgánica de subvenciones (n. 463), que fue ampliada posteriormente en 1890 y 1897 (Nº 2737 y 3559)3 .
Estas medidas tampoco lograron paliar la situación. Así, en 1905 el Congreso Nacional dictó la ley n. 4878 –más conocida como la ley Láinez por ser ese Senador su impulsor– que autorizaba a la Nación a instalar escuelas primarias en los territorios de las provincias que así lo solicitaran. Si bien su origen y debate será desarrollado en profundidad en los trabajos que integran esta publicación, haremos aquí una pequeña mención a su origen e historia.
El proyecto fue presentado por el Senador por la Provincia de Buenos Aires, el Dr. Manuel Láinez4 en septiembre de 1905 en su Cámara. La única objeción de importancia que se le realizó limitaba el poder otorgado originariamente al Consejo Nacional de Educación, al no permitirle fundar escuelas “directamente” –como decía el proyecto– en las provincias para hacerlo “en aquellas (que así) lo soliciten”. Fue sancionada el 17 de octubre de ese año, y reglamentada el 13 de febrero de 1906. Esto hecho es considerado el cierre del proceso de conformación del Sistema de Instrucción Pública Centralizado Estatal iniciado unas décadas atrás5 .
Los efectos de la ley empezaron a notarse en todo el país a poco de sancionada, por lo que el número de escuelas fundadas por el Consejo Nacional de Educación (CNE) en las provincias no dejó de aumentar. Y con el paso del tiempo muchas de sus criterios originales –e.g. la prohibición de ser establecidas en las ciudades– no fueron respetados6 . En la década del 30 comenzó a permitirse que
las escuelas “fiscales” –como se las denominaba comunmente– cubrieran la escolaridad completa de seis grados y no sólo los cuatro primeros como lo hacía hasta ese entonces7 . De a poco, se produjo una nacionalización “de hecho” de la escuela primaria8 , ya que hasta avanzado el siglo XX en muchas jurisdicciones la cantidad de escuelas nacionales superaba a las provinciales. Por ejemplo, esta era la situación en 19369
| ESCUELAS PROVINCIALES | ESCUELAS LÁINEZ |
BUENOS AIRES | 2166 | 198 |
CATAMARCA | 42 | 242 |
CORDOBA | 741 | 370 |
CORRIENTES | 118 | 401 |
ENTRE RIOS | 622 | 160 |
JUJUY | 85 | 121 |
LA RIOJA | 33 | 206 |
MENDOZA | 246 | 145 |
SALTA | 76 | 211 |
SAN JUAN | 86 | 156 |
SAN LUIS | 128 | 233 |
SANTA FE | 93 | 289 |
SANTIAGO DEL ESTERO | 187 | 502 |
TUCUMAN | 195 | 318 |
El resultado fue la creación de un doble sistema escolar en cada provincia, dependiente una rama de la Nación y la otra de la jurisdicción local, con fuertes contradicciones y diferencias entre ambas (Por ejemplo, la dependencia burocrática y financiera, el pago o no de matrícula, los sueldos docentes, o las propuestas curriculares)10. A su vez, en muchos casos se produjo una desatención de la función educativa zonal, ya que algunas provincias cerraron las escuelas de su dependencia o las transfirieron a la Nación11.
La crisis del imperio de la Ley Láinez se inició a mediados de la década del 50 –cuando en 1956 se facultó al Consejo Nacional de Educación a ocuparse de las transferencias– y finalizó en la de los 70 cuando éstas terminaron de efectivizarse. Al calor de las propuestas de racionalizaciòn burocràtica impulsada por el tecnocratrismo y el desarrollismo se iniciaron una serie de intentos de transferencia de las escuelas nacionales a las provincias. El primero de ellos tuvo lugar bajo en 1962, pero fue dejado sin efecto unos meses después. Su saldo fueron 23 escuelas transferidas en la provincia de Santa Cruz.
En 1968, la ley 17878 permitió a la Nación reiniciar el proceso de transferencias por lo que en ese año y el siguiente se transfirieron 680 escuelas ubicadas en las provincias de Río Negro, La Rioja y Buenos Aires. En 1970, el artículo 16 del Decreto ley n. 18586 sobre “Autorización al Poder
Ejecutivo para transferir a las provincias los Organismos y funciones nacionales existentes en territorios provinciales” derogó la ley Láinez en una forma tan escueta como tajante, por lo que quedó prohibido el establecimiento de nuevas escuelas nacionales en territorios provinciales. En 1971, el Decreto–Ley 19682 creó el Consejo Federal de Educación (CFE), constituido por los Ministros de Educación de las distintas provincias, entre cuyas funciones encontraba la operacionalización de las transferencias.
La dictadura militar iniciada en 1976 terminó de implementar esa política. Entre los años 1976 y 1977 el CFE fijó las etapas y métodos para llevar a cabo las transferencias. Así se aprobó en 1978 los Decreto Ley Nº 21809 que facultó al Poder Ejecutivo Nacional a realizarlas, y su complementario 21810, que asignó a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur la competencia de la prestación de la educación elemental en sus respectivas jurisdicciones. El total de escuelas transferidas ascendió a 6236. Este proceso implicó la desaparición del Consejo Nacional de Educación, cuyo cese de funciones ya se había dispuesto de hecho en 1976. Finalmente, en 1980 fueron transferidas las Escuelas de Adultos por los decretos ley 22367 y 22368.
Este proceso fue llevado a cabo en forma unilateral por el poder central, aunque esgrimía el federalismo y el “respeto a lo establecido por la Constitución Nacional” como sus justificaciones. Sus resultados implicaron un corrimiento de la función del Estado nacional tanto en cuestiones financieras como de apoyo técnico y no favorecieron la generación de los mecanismos de participación y regionalización supuestamente esperados. Junto a esto, aquellas jurisdicciones que contaban con recursos materiales y humanos para hacerse cargo de sus sistemas educativos pudieron hacerlo, sucediendo lo contrario en las provincias más pobres, lo que redundó en un aumento de la segmentación del sistema en temas que incluyen las propuestas curriculares, el nivel de cobertura del sistema y las políticas salariales docentes12.
Es difícil hacer un balance de este racconto. Por un lado, la ley 4874 dio nuevos bríos al proyecto escolarizador y a lucha contra el analfabetismo, a la vez que dificultó la elaboración de propuestas regionales y federalistas mediante potentes procesos de centralización en tensión con los sistemas educativos provinciales. Quizás sirva entonces pensar el tema como un analizador del lugar que el Estado nacional ha ocupado en la provisión de educación en nuestra historia. El proyecto surgió en el contexto de la república conservadora, producto de un Estado Nacional de fuerte presencia en todo el país en el contexto de la “Organización de la Educación Popular integrada a la organización de los estados nacionales” (Braslasvsky, 1985)13. Estaba atravesado por las tensiones entre federalismo y centralismo, y puede ser considerado uno de los principales avances de la conformación del Estado nacional sobre las provincias en el terreno educativo14
A lo largo del siglo XX su desarrollo fue adoptando ribetes intervencionistas y luego benefactores. Este movimiento le quitó la marca de instancia diferenciada para poblaciones determinadas, y lo inscribió en proyectos más homogeneizadores al equiparla con el resto de las opciones escolares y volverla una presencia aceptada y masiva en todo el territorio.
La aparición de las teorías privatistas y subsidiaristas afines a proyectos políticos autoritarios en la segunda mitad del siglo XX marcaron su ocaso, y lentamente fueron poniendo las bases de un Estado neoliberal que por entonces parecía imposible. Por eso no es casual que hayan sido dos dictaduras quienes terminaron con ella: la iniciada en 1966 mediante su derogación, y la iniciada en 1976 mediante las transferencias de las escuelas. En el tendal quedaba uno de los procesos educativos más ricos de nuestro país impulsados por Estado nacional como principal agente educativo.
1A saber: Corrientes (1875), San Juan (1887), Catamarca, (1871), San Luis (1872), Mendoza (1872) Santiago del Estero (1872) Tucumán (1883) Buenos Aires (1875), La Rioja (1875), Santa Fe (1884), Salta (1877), San Luis (1883), Entre Ríos (1886), y Córdoba (1896). (En Bravo, Hèctor F. (1994) La descentralización educacional. Sobre la transferencia de establecimientos, Bs, As, CEAL)
2Si bien en este trabajo los estamos utilizando como sinónimos, corresponde aclarar que las expresiones “educación primaria”, “educación común”, “educación elemental” y “educación básica” provienen de distintas tradiciones y concepciones, que hacia fines del siglo XIX confluyen en identificar a la escolaridad obligatoria destinada principalmente a la primera infancia.
3Véase CUCUZZA, Rubén (1985) “El Sistema Educativo Argentino. Aportes para la discusión sobre su origen y primeras tentativas de reforma”, en CUCUZZA et alt. El Sistema Educativo Argentino. Antecedentes, formación y crisis. Bs. As. Ed. Cartago.
4Véanse algunos datos biográficos en el trabajo de N. Arata y L. Ayuso, y màs específicamente sobre su acciòn parlamentaria en el de C. Cao incluidos en este libro.
5Véase PUIGGROS, Adriana. (1990) Sujetos, disciplina y curriculum en los orígenes del sistema educativo argentino.
6 CÁRCANO, Ramón J. (1933) 8000.000 Analfabetos. Aldeas escolares. Bs. As, Roldán editores
7Véase un desarrollo de este tema en el trabajo de M. C. Linares incluido en este libro.
8TEDESCO, Juan Carlos (1986) “Oligarquía, clase media y educación en Argentina (1900-1930)” en Educación y sociedad en Argentina (1880-1945). Bs. As., Ed. SolerHachette.
9 Tomado de BARCOS, Julio (1957) Régimen federal de la enseñanza. Hacia una nueva Legislación escolar. Bs. As, Editorial Cátedra Lisandro de la Torre. Un análisis de su información se encuentra en el trabajo de Arata y Ayuso incluido en este libro.
10Véase, por ejemplo, el análisis sobre la enseñanza laica y la enseñanza religiosa en el trabajo de M. Lazzari y S. Dono Rubio incluido en este libro.
11 Véase el trabajo de M. Dubini y B. Orovitz incluido en este libro donde se presentan algunos casos jurisdiccionales concretos.
12Véase al respecto TEDESCO, Juan Carlos, BRASLAVSKY, Cecilia y CARCIOFI, Ricardo (1985) El proyecto educativo autoritario (1976-1982). Bs. As., Ed. GEL.
13BRASLAVSKY, Cecilia (1985) “Etapas históricas en el desarrollo de la escuela primaria obligatoria en América Latina” en IBARROLLA, María de y ROCKWELL, Elsie (comp) Educación y clases populares en América Latina. México, DIE.
14Véase un desarrollo de esta idea en el trabajo de M.R. Pividori incluido en este libro.